Solidaridad y autonomía. Sobre la necesidad de contar con un Programa de Pensión no Contributiva que abandone el asistencialismo y reconozca capacidad

Derechos humanos
Jueves 24 de septiembre del 2015
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Introducción [1]

El artículo 59 de  la Ley N° 29973, Ley General de la Persona con Discapacidad, dispuso la creación de un programa de pensión no contributiva para personas con discapacidad severa que se encuentren en situación de pobreza bajo los criterios del Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH) y que no tengan un ingreso o pensión que provenga del ámbito público o privado.[2] En fecha reciente, a través del Decreto Supremo 004-2015-MIMP (El Peruano, 11 de agosto de 2015), se materializó el programa. Las características básicas de dicho programa, además de las dispuestas en la Ley General de la Persona con Discapacidad, son las siguientes:

  • Es aplicable a todo el territorio nacional de forma progresiva.
  • Tendrá una vigencia de quince años. Luego de ello, el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP) evaluará el impacto y propondrá las medidas pertinentes para asegurar su ejecución y sostenibilidad.
  • Los destinatarios serán personas con discapacidad severa certificados según la Norma Técnica para la evaluación, calificación y certificación de la persona con discapacidad, y su postulación al Programa puede ser de oficio o a pedido de parte.
  • El monto mensual de la pensión no contributiva es de S/.150.00. La pensión es inembargable, no es transmisible por herencia y no está sujeta al pago de devengados.
  • La condición de beneficiario se pierde por fallecimiento, renuncia expresa del beneficiario o cuando este deje de cumplir alguno de los requisitos.

La escasez de recursos y la pobreza como prioridad

Aunque aún se está a la espera de las normas específicas para la implementación del Programa, sin duda, este tiene como punto de partida brindar una ayuda económica a quienes, por su situación de discapacidad severa, no puedan proveerse algún tipo de ingreso, y quienes, justamente por la situación de discapacidad, deban enfrentar mayores costos de vida, como terapias y consultas médicas, movilidad privada o asistentes personales.

A partir de este planteamiento, uno podría preguntarse si acaso la pensión no tendría que aplicar para toda persona con discapacidad, y si el requisito de la situación de pobreza no debiera pasarse por alto. Ello en la medida que es predecible pensar que, sea que se trate de una discapacidad leve, moderada o severa, se tendrá que incurrir en mayores gastos. Sin embargo, debe tenerse también presente la situación de escasez de recursos propia de un Estado, y la necesidad de focalizar y priorizar sus intervenciones en materia prestacional. En ese sentido, resulta esperable la ampliación del Programa, pero no podría decirse que su priorización inicial es incorrecta.

Principio de autonomía y proceso de interdicción

Sin embargo, ya sea que el Programa se amplíe o no, lo que no puede ocurrir es que este desconozca los principios que inspiran a la Ley General de la Persona con Discapacidad, y a la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (implementada a través de la referida ley). Uno de dichos principios es el de autonomía, y se materializa de manera clara en el artículo 9 de la Ley y en el artículo 12 de la Convención, que señalan el reconocimiento de capacidad jurídica a todas las personas con discapacidad (sin importar de qué tipo de discapacidad se trata). A partir de este principio de autonomía, la figura de la interdicción es puesta en entredicho, pues implica un modelo de “sustitución” de la capacidad jurídica de una persona, negando su autonomía. Dado que la capacidad jurídica es un atributo universal inherente a todas las personas en razón de su condición humana, lo correcto es apostar por un modelo de “apoyo” en la toma de decisiones.

A pesar de ello, como pude verse en diferentes medios de comunicación, el MIMP estaría pensando en requerir la interdicción de las personas con discapacidad mental (intelectual o psicosocial) para que estas hagan efectiva su inscripción y cobro a través de un curador. Sin embargo, como hemos venido sosteniendo desde la Clínica Jurídica de Discapacidad y Derechos Humanos de la PUCP en las reuniones que hemos sostenido en el MIMP, la medida no solo no es compatible con las obligaciones internacionales, sino que tampoco es eficiente para los objetivos de un programa que busca otorgar un beneficio económico a personas en situación de pobreza. Si una persona con discapacidad tiene la necesidad de acudir a un proceso de interdicción antes de recibir la pensión, deberá contratar un abogado y abonar los honorarios del curador procesal. Asimismo, deberá someterse a un proceso judicial que durará alrededor de un año. Todo ello termina siendo una barrera que acabará impidiendo que la persona pueda recibir su pensión en el momento que la requiere y adquirir los bienes y servicios que necesita. Ello, por supuesto, sin contar los costos de sobrecargar un sistema de justicia con procesos de interdicción que no son necesarios.

La capacidad jurídica y los apoyos

Para que la ejecución del Programa sea compatible con el reconocimiento de autonomía de la persona con discapacidad, es importante que se regule la posibilidad de nombrar personas de apoyo. De hecho, en la propuesta mártir presentada se ha reconocido la posibilidad de designarlos mediante Carta Poder Notarial y/o a través del Juez de Paz Letrado. No obstante, desde la Clínica hemos planteado la habilitación de las Oficinas Municipales de atención a las personas con discapacidad (OMAPED) —constituidas conforme a la normativa vigente— como centros con dos nuevas labores: (i) la de recojo y reparto de pensiones, y (ii) la de certificación de representantes legales encargados del recojo de la pensión. Esta decisión se tomaría en aras de facilitar el cobro de la pensión. El territorio peruano rural tiene un bajo nivel de densidad estatal, por lo que es poco probable que los jueces de paz y los notarios se den abasto para la labor. Adicionalmente, el proceso notarial involucra un costo, lo cual es una nueva barrera para el cobro de la pensión.

A pesar de ello, uno de los supuestos más difíciles es el de los beneficiarios en situación de discapacidad severa que no estén en condiciones de comprender la naturaleza del Programa, y menos aún, puedan acercarse personalmente a una entidad bancaria. Incluso en estos casos, la interdicción no debiera ser la respuesta para la designación del representante. En estos supuestos extremos, podría aceptarse el establecimiento de un apoyo por un tercero imparcial (un juez), pero que no necesariamente siga la prelación de familiares estipuladas para el curador (muchas personas con discapacidad no son cuidadas por sus familiares directos, y muchas veces los familiares directos buscan apropiarse indebidamente de los bienes de las personas con discapacidad). En este supuesto, además, el establecimiento del apoyo debe estar restringido a la inscripción en el Programa y/o administración del dinero, pero no debiera extenderse a otros ámbitos de la vida del beneficiario.

A manera de conclusión

El reto es grande. Es poco lo desarrollado en materia de apoyos en el Perú: dos sentencias de primera instancia y un proyecto de reforma del Código Civil. No obstante, debe tenerse presente que abandonar la figura de la interdicción no es potestativo. Forma parte de las obligaciones internacionales y de los mandatos legales. El Programa de Pensión no Contributiva es una buena oportunidad para empezar a destrabar el sistema. En toda decisión que se vaya a tomar con respecto a este programa social, es necesario tener en cuenta cuál es su verdadera finalidad: empoderar a las personas con discapacidad y mejorar su calidad de vida. En tal sentido, se deberá apostar por medidas que aumenten la autonomía de las personas con discapacidad severa y no se podrá mantener esquemas normativos que perpetúan visiones estereotipadas sobre la incapacidad o inutilidad de las personas con discapacidad.

 


[1] Esta nota se elaboró sobre la base de la opinión legal que la Clínica hizo llegar al Consejo Nacional para la Integración de la Persona con Discapacidad (CONADIS). El trabajo de esta opinión estuvo a cargo de Laura Ieong y Priscilla Coria.

[2] Dicha norma fue reglamentada por el artículo 63 del Decreto Supremo N°002-2014 MIMP, y su habilitación  se dio a través del artículo 88° de la Disposición complementaria final de Ley N°30281 (Ley de Presupuesto del sector público para el año fiscal 2015).

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