#Congreso: Análisis de Proyecto de Ley sobre la cuestión de confianza

Derecho constitucional
martes 21 de septiembre del 2021
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Nuevamente la cuestión de confianza muestra pugnas entre el Legislativo y el Ejecutivo. En esta ocasión, se trata del proyecto de ley 00036/2021CR. En esta nota, El profesor Alberto Cruces Burga defiende que, de aprobarse esta ley, sería una norma inconstitucional. Además, nos explica por qué no se estaría cumpliendo con los objetivos de quienes han propuesto el proyecto de ley que limita la institución de la cuestión de confianza.

El Proyecto de Ley 00036/2021CR que limita la institución de la cuestión de confianza parte del interés que está detrás de regular, limitar y lograr que sea más difícil la aplicación de la cuestión de confianza contenida en el artículo 132 de la Constitución. Es decir, no es por la figura de la cuestión de confianza en sí misma, sino por las consecuencias que puede traer al denegar la confianza dos veces al consejo de ministros. Este supuesto daría la facultad al Presidente Pedro Castillo de disolver el Congreso.

En este sentido, el profesor Alberto Cruces Burga indica que, al momento de realizar un cambio en una institución, lo primero que se tiene que preguntar es si la institución, en este caso la cuestión de confianza, es la que está mal o si acaso es alguno de los efectos jurídicos que se le ha adjudicado lo que se percibe como un problema en la regulación.

“El problema no está tanto en la institución misma de la cuestión de confianza sino en la consecuencia jurídica. Una cosa es la institución en sí misma y otra cosa son los efectos. Acá por querer atenuar los efectos se está cambiando la institución y creo que ese es un problema de partida”, subraya el profesor Cruces.

Si bien la idea que tienen los que plantean la propuesta es interpretar y clarificar cómo se interpretaría la institución para que la cuestión de confianza funcione perfectamente en nuestro sistema y esté balanceado, no se ha tomado en cuenta el principio de balance de poderes que resguarda la Constitución.

La institución de la cuestión de confianza

La institución de cuestión de confianza solicitada por los ministros ha sido regulada en el art. 133 de la Constitución de manera abierta, con la clara finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de posibilidades en busca de respaldo político por parte del Congreso, para llevar a cabo las políticas que crea conveniente. 

“En este orden de ideas, la cuestión de confianza, como institución cuyo ejercicio queda en manos del Ejecutivo, fue introducida en el constitucionalismo peruano como un contrapeso al mecanismo de la censura ministerial asignado al Poder Legislativo, por lo que debe ser entendida a partir del principio de balance entre poderes” (Expediente 0006-2018PI/TC, fj. 61)

Sobre el principio de balance entre poderes, el Tribunal Constitucional (TC) afirma que este  permite destacar que en nuestro modelo constitucional los poderes públicos se conciben en una dinámica de equilibrio o contrapeso, lo cual exige reconocer y respetar los mecanismos de control constitucionalmente previstos (Expediente 0006-2019-CC/TC, fj. 32)

“Acá se ha hecho todo al revés. Frente a los efectos que ha tenido y se han hecho efectivos, sobre todo cuando el expresidente Vizcarra disolvió el congreso, se ha redactado un texto que responde a lo que sucedió y no es un análisis de la institución y cómo se presenta en el sistema de pesos y contrapesos”, indica el profesor Cruces.

¿Interpretación abierta?

Para el profesor Cruces, los términos usados en la redacción del proyecto legislativos no son precisos sino, por el contrario, son bastante abiertos. 

“Se habla de que el Poder Ejecutivo va a poder plantear cuestiones de confianza frente a los temas que competen a su gestión y eso está bien. Incluso es ya lo había planteado el TC en el expediente 0006-2018PI/TC. Pero al momento de limitarlo, se dice que no podrán plantearlo cuando se traten de competencias exclusivas y excluyentes del Congreso o de otros organismos constitucionales. Ahora se tiene que ponerse a definir cuáles son esas competencias exclusivas y excluyentes. En todo el transcurso de la elaboración de este proyecto no se han puesto ejemplos de estas. Queda como una fórmula que a ellos les ha sonado muy bien y convincentes para restringir las facultades del Ejecutivo, pero cuando vamos a los ejemplos no está claro cuáles son esas competencias exclusivas y excluyentes”, comenta el profesor Cruces. 

Un ejemplo de competencia exclusiva y excluyente que tiene un consenso entre los constitucionalistas es la reforma constitucional pues se considera como una facultad que no debería ser objeto de la cuestión de confianza. Sin embargo, existen muchos grises en muchos otros casos. 

Por ejeumplo, la cuestión de confianza realizada  por el ex premier Salvador del Solar. “Muchos se han quedado con la idea que la cuestión de confianza fue por la elección de los magistrados del TC pero se olvidan de que ese pedido no fue sobre la elección en sí misma sino fue sobre un proyecto de ley que introducía medidas de transparencia en el procedimiento de la elección. La iniciativa legislativa sí es una competencia del Ejecutivo”, explica el profesor Cruces.

Este pequeño ejemplo grafica que las “competencias exclusivas y excluyentes” tiene una amplia interpretación. Entonces, según el especialista, no se estaría cumpliendo con los objetivos de quienes lo han propuesto.

¿Inconstitucionalidad a la vista?

El profesor Alberto Cruces Burga nos indica que considera que el Proyecto de Ley aprobado por el Congreso es inconstitucional por tres motivos:

  • En términos materiales, por el problema del equilibro de poderes.

La cuestión de confianza es una herramienta del Ejecutivo que está en el marco de las herramientas del control político entre los poderes. Así como hay la cesura, la interpelación, la estación de preguntas, la cuestión de confianza es una de las herramientas también que permite este balance entre los poderes políticos del Legislativo y el Ejecutivo en los cuales se controlan los unos a los otros.

“Es un mecanismo como si fuera de relojería. Si yo cambio una pieza, un perno o una tuerca, cambia todo. Esto tiene que evaluarse. Si yo digo que en realidad ya no van a ser dos sino tres cuestiones de confianza para tener la facultad de disolver el Congreso, estoy cambiando. Ese cambio juega a favor de una de las partes y la otra parte tendría que tener algo que lo compense. Si se va a limitar la cuestión de confianza, se debe preguntar si también se debería limitar alguna de las otras instituciones. El profesor Eguiguren pone como ejemplo el caso de la censura que al igual que la cuestión de confianza no necesita ninguna motivación. No tiene que explicar porqué se hace la censura, sino que es un mecanismo de control político”, indica el profesor Cruces.

En este sentido, sl momento de limitar las instituciones habría que ver si es que ahora el sistema no ha quedado desbalanceado como parece que ha quedado a favor del Congreso en la medida que el Legislativo tiene más herramientas que el Ejecutivo en este equilibrio de poderes. 

  • En términos formales, porque la norma por la cual se debió hacer este cambio no debió ser una ley ordinaria sino a través de una reforma constitucional.

El profesor Cruces indica que en la medida que este cambio modifica el equilibrio de poderes, este cambio debió hacerse a través de una reforma constitucional. 

  • En términos de déficit de deliberación, puesto que el Congreso no puede simplemente exonerar de trámites en lugar de realizar una deliberación correcta y transparente de los temas que está discutiendo. 

“En este caso, por ejemplo, es una reforma tan importante, pero se le ha exonerado de plazo de publicación. La población ha tenido poco tiempo para conocerla y no los 7 días que la ley exige. También se le ha exonerado de segunda votación. El trámite normal para la aprobación de una ley es que sean dos votaciones y acá se ha votado la primera y se ha hecho una exoneración de la segunda”, resalta el profesor Cruces.

El TC ya tiene en su jurisprudencia que cuando son casos que tienen relevancia y se puede afectar el equilibrio de poderes es necesario explicar las exoneraciones y demostrar las buenas razones de las mismas en (Expediente 0006-2018PI/TC, fj. 24-26).“Esta no es una ley sobre la pandemia o de suma urgencia como la ley relacionada a la disposición de los cuerpos de los líderes de grupos terroristas. Aquí se ha exonerado por la simple voluntad de hacerlo. Esto puede constituir un déficit de deliberación que el TC también valora para declarar inconstitucional una normal”, finaliza el profesor Cruces.

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