El JNE y el control difuso

Derecho constitucional
lunes 9 de mayo del 2022
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Escribe: Renzo Cavani
Profesor auxiliar PUCP y CEO de Evidence Lab

Recientemente el Congreso de la República ha aprobado el texto sustitutorio del Proyecto de Ley N° 1756, mediante el cual se autoriza al Jurado Nacional de Elecciones (JNE) para reabrir, por un plazo de dos días calendario, el Sistema Integrado Jurisdiccional de Expedientes – SIJE Declara Internas – a fin de que pueda haber modificación de las listas de candidatos. Esto implica que se podría recibir nuevas postulaciones a pesar de que el plazo para hacerlo ya ha vencido largamente a la fecha de hoy.

Si bien la autógrafa de ley aún puede estar sujeta a observación por parte del Poder Ejecutivo y que sea devuelta al Congreso para mejor estudio, ya se ha venido discutiendo sobre la posibilidad de que el JNE, en caso de convertirse en ley, inaplique esta norma.

El 3 de mayo pasado, el JNE y la ONPE emitieron un pronunciamiento conjunto vía Twitter en que, con buenas razones, se muestra que es inviable el cambio de reglas electorales por temas logísticos (impresión de cédulas, por ejemplo), porque las elecciones internas se realizarán el 15 de mayo y, principalmente, porque los órganos electorales ya se adecuaron a las normas transitorias para este proceso electoral que el propio Congreso dio mediante la Ley N° 31357, de octubre de 2021.

No obstante, para efectos de lo que quiero comentar, llama la atención el último párrafo del comunicado:

“Reiteramos que no es legítimo cambiar las reglas del proceso electoral en el estado en que nos encontramos, tanto más que no se precisó en el proyecto el costo de la ejecución de la ley y tampoco se consideró la fuente de los recursos que se necesitan para su implementación; a ello se suma que en la tramitación y expedición de la ley no se ha cumplido con el artículo 78 del Reglamento del Congreso de la República” (énfasis mío).

Bien entendidas las cosas, lo que el JNE y la ONPE están diciendo es que, además de todos los problemas legales y logísticos que entraña la eventual aprobación de la autógrafa, existirían al menos vicios de inconstitucionalidad por la forma, esto es, porque no se habría seguido el procedimiento parlamentario para la aprobación de leyes orgánicas al exonerarse de segunda votación.

Más allá del análisis de la constitucionalidad de la ley, me interesa aquí retornar a la posibilidad de que el Pleno del JNE (como órgano diferente de la institución que comanda), frente a la eventualidad que la ley sea promulgada, pueda dejar de aplicarla vía control difuso.

Al respecto, podemos entender la figura del control difuso como el poder de un órgano para derrotar normas jurídicas de rango legal por existir una contradicción normativa con una norma constitucional y que, por tanto, ello conduzca a su inaplicación para el caso concreto. Más rigurosamente, se trata de no aplicar las consecuencias jurídicas de la norma a pesar de que la situación de hecho prevista en su antecedente sí sea de aplicación al caso.

En este caso, pues, a priori, existiría la obligación de autorizar la apertura del sistema para permitir nuevas inscripciones y si esto no ocurriese, algún ciudadano interesado podría formular un reclamo a la justicia electoral para que se le permita ingresar su candidatura.

En mi opinión, el control difuso sí que puede ser empleado por la justicia electoral (esto es, no sólo el Pleno del JNE sino también los Jurados Electorales Especiales – JEE) siempre que administren justicia electoral, lo cual exige que tales órganos asuman competencia para resolver un caso concreto. La razón de ello es que, así como existe la jurisdicción ordinaria del Poder Judicial (cuya cúspide es la Corte Suprema de Justicia) y una jurisdicción constitucional (en la que únicamente se encuentra el Tribunal Constitución), también existe una auténtica jurisdicción electoral, especial e inconfundible con las otras dos, para resolver conflictos en materia electoral. Como hemos visto, estos conflictos pueden ir desde resolver improcedencias de candidaturas, tachas formuladas por la ciudadanía, vacancia de autoridades, hasta sendas impugnaciones a elecciones generales.

Reconocer que los JEE y el Pleno del JNE son órganos jurisdiccionales es importante por dos razones. La primera es que, principalmente en el caso del Pleno del JNE, también es un órgano administrativo y legislativo: expide reglamentos desarrollando la legislación electoral, resuelve pedidos diversos de los ciudadanos, establece directrices para la organización del ente, etc. (ver art. 11 del Reglamento de Organización y Funciones del JNE).

La segunda razón es que el TC desde hace ya un buen tiempo ha decidido que el control difuso (siempre entendido como derrotabilidad que lleva a inaplicación de normas) no puede ser ejercitado por órganos administrativos: se trata del famoso precedente “Consorcio Requena”. Por tanto, si el Pleno del JNE sólo podría emplear el control difuso única y exclusivamente cuando esté desempeñando su función jurisdiccional. Esto es importante porque, como órgano jurisdiccional que es, debe resolver un conflicto sólo cuando es provocado a instancia de parte.

Así, si es que la autógrafa del Congreso se convirtiese en ley promulgada y, además, se suscitase un conflicto en donde se invoque la aplicación de la norma que obliga a reabrir el sistema para la inscripción de nuevas candidaturas, los JEE y el Pleno del JNE, administrando justicia electoral, bien podrían, por ejemplo, no aplicar dicha norma argumentando que está viciada de inconstitucionalidad formal u otra razón de orden material. Con ello, rechazaría su aplicación para el caso concreto, sin perjuicio de que dicho criterio pueda constituir un precedente para futuros casos.

Excursus

Cabe, finalmente, una ponderación: también existe la posibilidad de que los JEE y el Pleno del JNE, siempre en el contexto del caso concreto, empleen ya no el control difuso, sino más bien la técnica de la interpretación conforme, lo cual es mucho menos drástica que recurrir a una derrotabilidad en sentido estricto, que bien puede entenderse como una medida de ultima ratio (la jurisprudencia del TC va en esta línea: ver fundamento 12 del caso “TLC Perú-Chile” y “Borja Urbano”, fundamentos 2 y ss.).

En efecto, lo que correspondería aquí es, en el primer momento de la actividad interpretativa, es reconstruir los sentidos que ofrece la disposición normativa infraconstitucional y elegir el que sea más conforme a una o más normas constitucionales previamente identificadas.

Por ejemplo, si esta misma autógrafa enviada al Ejecutivo se convierte en ley, en el extremo que dice que el JNE pasa a estar “autorizado a disponer la apertura”, que este órgano bien podría interpretar que no se trata de una norma obligatoria de reabrir (porque en ese caso sería inconstitucional) sino más bien de una norma que establece una potestad, que puede ser ejercitada atendiendo a criterios de conveniencia pero que, dadas las circunstancias del proceso electoral ya en marcha, no se hará uso de ella. De esa manera, se prefiere una interpretación más conforme sin recurrir a una auténtica declaratoria de inconstitucionalidad y a la consecuente inaplicación. De cualquier manera, saber si esta técnica puede ser empleada en algún eventual proceso electoral que pueda surgir luego de la promulgación y la entrada en vigencia (por ejemplo, por una tacha, improcedencia de candidatura, etc.) dependerá de cuál sea el texto definitivo de la ley.

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El autor agradece a Luciano López y César Higa por sus comentarios a una versión previa de este texto.

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