El Primer Pleno Jurisdiccional Supremo en Materias Constitucional y Contencioso-Administrativa y el control de constitucionalidad mediante la acción popular

Derecho constitucional
lunes 29 de febrero del 2016
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I. Introducción

Hace pocos días, el 2 de febrero de 2016, han sido puestos en conocimiento del público los acuerdos adoptados por el Primer Pleno Jurisdiccional Supremo en Materias Constitucional y Contencioso-Administrativa [1].

Reunidos en Lima, los días 2 y 10 de diciembre del año pasado, los magistrados integrantes de las tres Salas de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia (una Sala Permanente y dos Salas Transitorias) deliberaron sobre temas específicamente delimitados que consideran merecedores de unificación jurisprudencial.

Para ello, los quince jueces de la Corte Suprema convocados, bajo la coordinación de los vocales supremos titulares Jacinto Rodríguez Mendoza y Janet Tello Gilardi, contaron con la participación de los constitucionalistas Mijail Mendoza Escalante y Omar Cairo Roldán, en calidad de amicus curiae [2].

Los temas abordados por los jueces supremos han sido:

  • La identificación de las normas objeto de control en los procesos de acción popular.
  • El ejercicio jurisdiccional del control difuso en autos y sentencias.
  • La prórroga de competencia en procesos contencioso-administrativos [3].

En el presente artículo, comentaré brevemente ciertos aspectos generales y luego los pronunciamientos del Pleno Jurisdiccional Supremo referidos al primero de los temas indicados. Terminaré con una reflexión general.

II. Parquedad e insuficiencia

Lo primero que llama la atención del documento relativo al cónclave de los magistrados supremos especializados en materia constitucional es su laconismo y ausencia de fundamentación.

En efecto, sorprende que, tratándose de una función tan relevante como lo es la de dotar de uniformidad a las decisiones jurisdiccionales y establecer jurisprudencia orientadora desde la Corte Suprema, el documento bajo análisis haya omitido una presentación completa de las cuestiones controversiales a abordar, las principales tesis en debate respecto de cada punto y sus argumentos de respaldo, así como, sobre todo, la fundamentación de las opciones interpretativas adoptadas por la asamblea de magistrados y, por cierto, la doctrina jurisprudencial establecida [4].

Tanto más llama la atención esta parquedad e insuficiencia por cuanto, en otras materias (penales y laborales), la Corte Suprema viene desarrollando ya, desde hace años, una amplia experiencia en la realización de Plenos Jurisdiccionales, que los magistrados constitucionales debieron ahora tener en cuenta [5].

Es, pues, de lamentar que, al celebrar el primer plenario supremo de unificación jurisprudencial en asuntos constitucionales —ciertamente, con considerable rezago respecto de otras especialidades de la Corte Suprema—, los magistrados responsables de ello no hayan cuidado de dar a conocer todos los elementos relevantes del trabajo que han debido llevar a cabo.

Según el documento del Primer Pleno Supremo Constitucional, el «mecanismo de trabajo» consistió en: (i) presentación de los temas; (ii) formulación de los puntos de debate; (iii) debate; (iv) votación; y (v) acuerdo [6]. No obstante, el documento sólo presenta los temas (sin ninguna referencia a elementos constitutivos o controversias), la votación y los acuerdos, y lo hace con tal brevedad que difícilmente los operadores jurídicos (no se diga ya el ciudadano corriente) pueden encontrar aquí las orientaciones necesarias para la predictibilidad de las decisiones jurisdiccionales y la seguridad jurídica.

Una pista para explicar esta falencia puede estar en el hecho que algunos de los jueces intervinientes no necesariamente son especialistas en Derecho Constitucional. Y es que las Salas correspondientes lo son de «Derecho Constitucional y Social», lo que incluye la materia laboral junto a otras que quedan comprendidas en la amplia calificación de «social».

Cabe suponer que estas materias sociales absorben la mayor cantidad del tiempo y de las energías de las Salas de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema, afectando su dedicación a los asuntos constitucionales.

De hecho, en el año 2014 las mismas Salas de Derecho Constitucional y Social del máximo tribunal celebraron el II Pleno Jurisdiccional Supremo en Materia Laboral, con una metodología y un desarrollo exhaustivos, del que da cuenta detallada un libro [7], lo que parece abonar a favor de una mayor dedicación a las cuestiones de Derecho Social (en particular, de Derecho Laboral).

En el mismo sentido, surge también como discutible que el Pleno Jurisdiccional Supremo aborde en conjunto materias disímiles como las constitucionales y las contencioso-administrativas. Parece preferible, en particular a la luz de los resultados exhibidos, una separación de materias y especialidades jurisdiccionales.

Finalmente, conviene advertir que la selección de temas constitucionales objeto de pronunciamiento de la asamblea de vocales supremos convocados es, por decir lo menos, sumamente limitada, habiendo excluido numerosas cuestiones constitucionales que son de máxima relevancia si se toma en consideración la propia experiencia de resolución de casos en sede del Poder Judicial.

Por sólo citar un ejemplo notable, bien hubiera hecho el Pleno en abordar la cuestión de la potestad de anulación, con efectos retroactivos, que el Código procesal Constitucional  reconoce a la sentencia fundada en el proceso de acción popular (artículo 81), materia de gran relevancia teórica y práctica, sobre la que, a decir de Juan Carlos Morón Urbina, se observa «dispersión de criterios» en la Corte Suprema [8].

III. Acción popular contra comunicados de entidades públicas

La primera cuestión estudiada por el Pleno Jurisdiccional Supremo Constitucional en el marco del Tema 1, relativo a «la identificación de las normas objeto de control en los procesos de acción popular», fue definida del siguiente modo:

«¿Un comunicado de una entidad pública puede ser objeto de control constitucional mediante el proceso de acción popular?»

El acuerdo de los magistrados, adoptado por unanimidad, respondió afirmativamente a esta pregunta, precisando que ello es así «siempre que se trate de una norma infralegal de carácter general que se incorpora al ordenamiento jurídico con vocación de permanencia» [9].

III.1. Un error conceptual

El acuerdo es desconcertante, ya que constituye un claro error conceptual. Y es que los comunicados de las entidades públicas, por definición, no son fuentes normativas y por lo tanto no integran el ordenamiento jurídico. La emisión de un «comunicado» por un ente administrativo, como su propio nombre indica, es sólo un acto informativo y el documento que lo recoge carece de los atributos que distinguen a las normas que conforman el Derecho peruano.

Que un comunicado difundido por un ente público tenga alcance general, como suelen tenerlo las normas jurídicas, no le otorga carácter normativo, ni siquiera si tal comunicado eventualmente se refiere a una norma legal. Como afirma Marcial Rubio Correa, las normas jurídicas se producen válidamente siguiendo las pautas reguladas por las «fuentes formales del Derecho», y debe distinguirse por lo tanto entre las normas que constituyen el ordenamiento jurídico y la mera voluntad del gobernante o la autoridad, que se puede expresar materialmente o, por ejemplo, mediante un comunicado público [10].

En consecuencia, dichos comunicados no son susceptibles de control de constitucionalidad ni de legalidad en vía de proceso de acción popular. Como se sabe, la Carta Fundamental estipula que la acción popular «procede, por infracción de la Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen» (artículo 200.5) [11].

Por otra parte, ni el artículo V del Título Preliminar de la Ley N° 27444, «Ley del Procedimiento Administrativo General» (El Peruano, 11 de abril de 2001), ni los artículos 11 y 13 de la Ley N° 29158, «Ley Orgánica del Poder Ejecutivo» (El Peruano, 20 de diciembre de 2007), incluyen a los comunicados dentro de las fuentes del procedimiento administrativo ni entre las disposiciones que el Presidente de la República puede dictar en ejercicio de su potestad normativa, respectivamente.

Como no podía ser de otra manera, la sentencia que el Tribunal Constitucional expidió en el caso Nina-Quispe Hernández, donde aborda in extenso el sistema de fuentes diseñado por la Constitución, tampoco considera a los comunicados como parte del Derecho peruano, al ocuparse de las «fuentes normativas con rango distinto a la ley» [12].

Finalmente, la doctrina constitucional peruana, al examinar las normas que pueden ser objeto de impugnación mediante el proceso de acción popular, se refiere a una amplia pluralidad de disposiciones administrativas, pero sin incluir en ningún caso a los comunicados emitidos por las entidades públicas [13].

III.2. Precedentes judiciales desestimados sin argumentación

Es curioso cómo el Pleno Jurisdiccional Supremo Constitucional ha dejado de lado un importante precedente, sin presentar las razones para ello. Se trata nada menos que de lo resuelto por la Sala Permanente de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia, en el proceso de acción popular seguido por la Asociación de Industrias Farmacéuticas Nacionales (ADIFAN) para que se declarara la inconstitucionalidad de un «comunicado» emitido por el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) y publicado en su página web [14].

En este caso, la Corte Suprema, al resolver sobre el recurso de apelación interpuesto por la Procuraduría Pública Especializada en Materia Constitucional, estableció que el referido comunicado, al cual se había calificado equivocadamente de «pronunciamiento normativo», «no es una norma pasible de ser cuestionada en un proceso constitucional de acción popular como el instaurado, pues solo constituye simple comunicación o publicidad…» (Considerando 18) [15]. En consecuencia, la Sala Suprema revocó la sentencia apelada y declaró improcedente la demanda, disponiendo la publicación de la decisión en el diario oficial El Peruano, en razón de sus efectos normativos de carácter general, en consonancia con lo previsto por el artículo 96 del Código Procesal Constitucional.

Otro caso en el que la Sala Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia resolvió que no cabe una acción popular contra un documento administrativo que carece de valor normativo, es el del Sindicato de Pilotos de la compañía aérea LAN Perú. En esta causa, el supremo tribunal sostuvo que un «Oficio» del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, el cual era el objeto de la controversia, «no ostenta la calidad de norma de carácter general pasible de ser cuestionado a través del presente proceso constitucional», de suerte que «resulta claro que la presente demanda deviene en improcedente» [16].

La ausencia de explicaciones y de justificación para el acuerdo adoptado por los magistrados supremos asistentes al Pleno Jurisdiccional en Materia Constitucional, en el sentido que es posible el control de constitucionalidad de un comunicado emitido por una entidad pública mediante un proceso de acción popular, es más llamativa ante la existencia de estos precedentes de signo contrario a lo estatuido ahora.

IV. Los criterios para identificar normas administrativas impugnables en vía de acción popular

La segunda cuestión objeto de análisis como parte del Tema 1 del Pleno Jurisdiccional Supremo Constitucional, fue definida en los siguientes términos:

«En todo caso, ¿cuáles deben ser los criterios sobre la base de los cuales los jueces deben identificar las normas que son objeto de control en los procesos constitucionales de acción popular?»

El cónclave de magistrados supremos acordó, nuevamente de manera unánime, que para la identificación de tales normas administrativas los criterios a observar son los de: (i) pertenencia al ordenamiento jurídico; (ii) consunción; y (iii) generalidad [17].

Lamentablemente, aquí también la falta de información detallada sobre los elementos de la cuestión (las preocupaciones concretas que acicatearon a los magistrados deliberantes, a partir de las controversias resueltas en sede jurisdiccional) y las distintas alternativas de interpretación en juego, así como sobre los argumentos que justifican el acuerdo adoptado, impiden una comprensión cabal de los criterios acogidos por el Plenario.

Desde luego, la cuestión parece estar en relación con la necesidad de determinar cuáles son las disposiciones normativas susceptibles de control de constitucionalidad mediante la acción popular. Y es que la formulación que hace la Carta Fundamental resulta un tanto críptica, al aludir a «los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general» (artículo 200.5).

Como señala Morón Urbina, una posibilidad de interpretación es considerar que no estamos frente a objetos de control distintos, sino ante uno solo: el reglamento [18]; ello con prescindencia de la forma legal que se adopte para su aprobación. Ante esta opción, surge sin embargo otra que, pese a ser discutible, ha tenido recepción jurisdiccional, a saber, la de entender que de un lado están los reglamentos y normas administrativas —que constituirían una sola categoría, la reglamentaria—, mientras de otro lado se hallan las resoluciones y decretos de carácter general, las cuales aludirían a «actos administrativos generales» [19].

La doctrina del Derecho Administrativo ha hecho notar las diferencias entre los reglamentos y los actos administrativos generales. En tal sentido, se entiende que los reglamentos tienen naturaleza normativa y por tanto integran el ordenamiento jurídico, innovándolo y regulando situaciones con vocación de permanencia, en tanto que los actos normativos generales, en cambio, pese a dirigirse a una pluralidad indeterminada de sujetos, se ejecutan o cumplen en una situación específica, con lo cual dichos actos quedan agotados, consumiéndose en sí mismos (de allí que se emplee el término de «consunción»), sin integrar el ordenamiento jurídico [20].

En definitiva, entonces, es muy importante diferenciar entre reglamentos y actos administrativos generales, para lo que no basta el criterio de la generalidad, pues unos y otros tienen esta característica. Es necesario, en consecuencia, acudir al criterio de la pertenencia al ordenamiento jurídico, que sólo se aplica a las disposiciones reglamentarias en virtud de su naturaleza normativa, y al criterio relacionado de la consunción, que únicamente se refiere a los actos administrativos generales, los cuales se cumplen en actos únicos, no susceptibles de nuevas aplicaciones y por ello desprovistos de naturaleza normativa e impedidos de integrar el ordenamiento jurídico.

Ahora bien, el acuerdo plenario ha señalado que los criterios para identificar las normas objeto de control mediante los procesos de acción popular son los de pertenencia al ordenamiento jurídico, consunción y generalidad. No obstante, los magistrados supremos no han indicado un orden de prelación ni han ingresado a un análisis más detallado de las distintas alternativas que van surgiendo en la misma práctica judicial o que son imaginables desde un punto de vista teórico o conceptual. Por sólo citar un ejemplo obvio, es claro, a la luz de lo aquí dicho, que el criterio de la generalidad es insuficiente. ¿En qué casos, entonces, se lo debe tener en cuenta?

Reflexión final

A la luz de los resultados dados a conocer sobre el Primer Pleno Jurisdiccional Supremo en Materia Constitucional, conviene encarecer la importancia que la acción popular tiene como proceso constitucional y el rol del Poder Judicial, y en especial de la Corte Suprema de Justicia, en su desarrollo y afirmación.

Al respecto, César Landa ha recordado que «desde un punto de vista sustantivo, la acción popular está estrechamente vinculada a la acción de inconstitucionalidad contra las leyes, en la medida que su objeto también es asegurar el orden constitucional objetivo, además del legal; pero examinando las normas inferiores a las leyes» [21]. De allí que el Código Procesal Constitucional estipule que ambos procesos «tienen por finalidad la defensa de la Constitución frente a infracciones contra su jerarquía normativa» (artículo 75).

Así pues, la acción popular es un proceso constitucional, de control abstracto, que se sustancia como principal y que recae sobre normas infralegales [22], con el propósito de que se examine jurisdiccionalmente la compatibilidad de éstas con la Carta Fundamental. Como señala Domingo García Belaunde, desde 1933 aparece como constante en el Perú la regulación de la acción popular como «una suerte de control que ejerce cualquier ciudadano sobre el poder reglamentario de la Administración Pública, y más en particular, contra el Poder Ejecutivo, en la medida que la administración, mediante su propia actividad, puede vulnerar las leyes y la Constitución» [23].

En esta línea de reflexión, Jaime Abanto Torres ha sostenido que la acción popular es «un auténtico paradigma de la democracia» y que es «uno de nuestros más antiguos procesos constitucionales», siendo una institución de origen latinoamericano aparecida en Venezuela y Colombia durante la segunda mitad del siglo XIX [24].

Este proceso constitucional, de indudable relevancia, está confiado a la competencia exclusiva del Poder Judicial (artículos 200 y 202, Constitución; artículo 85, Código Procesal Constitucional) [25], con la enorme responsabilidad institucional que ello significa.

En consecuencia, dada la trascendencia teórica y práctica del proceso constitucional de acción popular, hubiera sido deseable que, en ejercicio de la potestad conferida por el artículo 116 de la LOPJ, los magistrados integrantes de las Salas Especializadas en Materia Constitucional de la Corte Suprema de Justicia desarrollaran con más amplitud y rigor sus tareas de unificación jurisprudencial y de difusión de principios interpretativos que puedan servir de orientación, sobre el mencionado proceso constitucional, a los operadores jurídicos y la ciudadanía en general.

La necesidad de mejorar la labor del Pleno Jurisdiccional Supremo en Materia Constitucional se intensifica si tomamos en cuenta las dificultades que a lo largo de la historia del Perú han existido para la afirmación del control de constitucionalidad y legalidad sobre los actos normativos del Gobierno y la Administración mediante la acción popular [26]. Desde luego, tampoco puede perderse de vista el propósito que animó a los autores del Código Procesal Constitucional, pues, tal como quedó plasmado en su Exposición de Motivos, se deseaba «revitalizar el funcionamiento del proceso de acción popular» [27].

Es de esperar que sucesivos Plenos Jurisdiccionales Supremos en Materia Constitucional permitirán avances significativos en la unificación y establecimiento de jurisprudencia orientadora respecto del proceso de acción popular (y otros asuntos constitucionales relevantes).


[1] Véase SALAS DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA,  I Pleno Jurisdiccional en Materias Constitucional y Contencioso Administrativa, Lima, 2 de febrero de 2016, documento publicado en la página web del Ministerio de Justicia:

http://spij.minjus.gob.pe/content/noticia/pdf/PLENO_02-02-2016.pdf.

[2] Ibíd., p. 1.

[3] Ibíd., pp. 1-3.

[4] Las dificultades que, de largo tiempo, experimenta el sistema de justicia peruano para uniformizar sus decisiones y hacer predecible la interpretación y aplicación de las leyes han sido reconocidas en diversos estudios. Véase BELAUNDE LÓPEZ DE ROMAÑA, Javier de, La reforma del sistema de justicia: ¿en el camino correcto?, Lima, Instituto Peruano de Economía Social de Mercado – Fundación Konrad Adenauer, 2006, pp. 23-43; SECRETARÍA TÉCNICA DE LA CERIAJUS, Los problemas de la justicia en el Perú: hacia un enfoque sistémico. Diagnóstico interinstitucional, Lima, Comisión Andina de Juristas, 2004, pp. 214-221. En tal sentido, la Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia (CERIAJUS), quizá el esfuerzo más serio de reforma judicial en el país desde los años setenta del siglo pasado, propuso una redefinición del rol de la Corte Suprema de Justicia dirigida a brindar «predictibilidad» y «jurisprudencia de calidad», lo que además había de generar otros efectos positivos, tales como: celeridad, control de la corrupción, aumento de la credibilidad institucional y aseguramiento del derecho de igualdad. Véase CERIAJUS, Plan Nacional para la Reforma Integral del Sistema de Administración de Justicia, Lima, CERIAJUS, 2004, p. 306.

[5] Véase, a manera de ejemplo, CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA, VIII Pleno Jurisdiccional de las Salas Penales Permanente y Transitoria 2012, Lima, Fondo Editorial del Poder Judicial, mayo de 2015; CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA, II Pleno Jurisdiccional Supremo en Materia Laboral, Lima, Fondo Editorial del Poder Judicial, febrero de 2015.

[6] Véase SALAS DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA,  I Pleno Jurisdiccional en Materias Constitucional y Contencioso Administrativa, op. cit., p. 1.

[7] Véase CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA, II Pleno Jurisdiccional Supremo en Materia Laboral, op. cit.

[8] Véase MORÓN URBINA, Juan Carlos, Análisis jurisprudencial del proceso de acción popular en el Perú: Propuestas para mejorar el control jurisdiccional sobre las normas reglamentarias (tesis de magíster en Derecho Constitucional), Lima, PUCP, 2013, p. 217.

[9] Véase SALAS DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA,  I Pleno Jurisdiccional en Materias Constitucional y Contencioso Administrativa, op. cit., p. 1.

[10] Véase RUBIO CORREA, Marcial, El sistema jurídico. Introducción al Derecho, Lima, PUCP, novena edición, 2007, pp. 107-109. Véase también GUASTINI, Riccardo, «Concepciones de las fuentes del Derecho», en GUASTINI, Riccardo, Estudios de teoría constitucional, México, Fontamara e IIJ-UNAM, 2001, pp.105-107; GUIBOURG, Ricardo, «Fuentes del Derecho», en GARZÓN VALDÉS, Ernesto y LAPORTA, Francisco (eds.), El derecho y la justicia, Madrid, Trotta, segunda edición, 2000, p. 179.

[11] Véase también el artículo 76 del Código Procesal Constitucional.

[12] Véase STC 00047-2004-AI, del 24 de abril de 2006 (Caso Nina-Quispe Hernández), fundamento 31.

[13] Véase HAKANSSON NIETO, Carlos, «Proceso de acción popular», en TUPAYACHI SOTOMAYOR, Jhonny et al., Código Procesal Constitucional comentado: homenaje a Domingo García Belaunde, Arequipa, ADRUS, 2011, pp. 667-669; CASTAÑEDA OTSU, Susana, «El proceso de acción popular: un análisis preliminar», en AA.VV., Introducción a los procesos constitucionales, Lima, Jurista Editores, 2005, pp. 246-250; ABAD YUPANQUI, Samuel, Derecho Procesal Constitucional, Lima, Gaceta Jurídica, 2004, pp. 168-169; HUERTA GUERRERO, Luis, «Proceso de acción popular», en AA.VV., La Constitución comentada, Lima, Gaceta Jurídica, Tomo II, 2006, pp. 1097-1098; MORÓN URBINA, Juan Carlos, Análisis jurisprudencial del proceso de acción popular en el Perú…, op. cit., p. 74 y ss.; DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge, «La garantía constitucional de la acción popular», en Lecturas sobre Temas Constitucionales, N° 4, Lima, Comisión Andina de Juristas, 1990,  pp. 159-162.

[14] Véase SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL PERMANENTE DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA, Sentencia A.P. N° 6859-2012 (Lima), del 5 de septiembre de 2013. Esta decisión y otras importantes piezas del expediente judicial respectivo pueden ser consultadas en el Blog de Derecho Procesal Constitucional del Dr. Luis Alberto Huerta Guerrero, quien es profesor en la Pontificia Universidad Católica del Perú y además se desempeña como Procurador del Estado en Materia Constitucional. Véase HUERTA GUERRERO, Luis Alberto, «Una demanda de acción popular no procede contra un comunicado de una entidad estatal publicado en su página web» (Lima, 13 de septiembre de 2014), en: http://blog.pucp.edu.pe/blog/derechoprocesalconstitucional/2014/09/13/acci-n-popular/. Véase también GRÁNDEZ CARRASCO, David, «¿Procede una acción popular en contra de un comunicado?», en Actualidad Jurídica, N° 222, Lima, mayo de 2012, p. 286.

[15] Véase también el Considerando 19.

[16] Véase GRÁNDEZ CARRASCO, David, «Proceso de acción popular en materia laboral: el caso de las horas de vuelo de los pilotos», en Gaceta Constitucional, N° 53, Lima, mayo de 2012, p. 252.

[17] Véase SALAS DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA,  I Pleno Jurisdiccional en Materias Constitucional y Contencioso Administrativa, op. cit., p. 1.

[18] Véase MORÓN URBINA, Juan Carlos, Análisis jurisprudencial del proceso de acción popular en el Perú…, op. cit.,  p. 74 (en especial, nota 79, que remite a un artículo anterior de este mismo autor). También el pionero estudio de Álvarez Simonetti parece identificar con disposiciones reglamentarias a las «resoluciones y decretos de carácter general», precisamente en virtud del criterio de la generalidad. Véase ÁLVAREZ SIMONETTI, Manuel, «Debate en torno a la acción popular», en Derecho, N° 32, Lima, PUCP, 1974, p. 74. Es de anotar que la Constitución de 1933, comentada por Álvarez Simonetti, se refería a «resoluciones y decretos gubernativos de carácter general» (artículo 133, cursivas añadidas). Véase MORÓN URBINA, Juan Carlos, «Evolución de la acción popular: el modelo peruano de control constitucional sobre reglamentos», en Pensamiento Constitucional, Vol. 19, N° 19, Lima, PUCP, 2014, p. 356; ORTECHO VILLENA, Víctor Julio, «El proceso constitucional de acción popular», en CASTAÑEDA OTSU, Susana (coord.), Derecho Procesal Constitucional, Lima, Jurista Editores, segunda edición, 2004, Tomo I, p. 420.

[19] Véase MORÓN URBINA, Juan Carlos, Análisis jurisprudencial del proceso de acción popular en el Perú…, op. cit., pp. 74, 75 y 106-111.

[20] Véase PARADA, Ramón, Derecho Administrativo I. Parte General, Madrid, Marcial Pons, décimo-octava edición, 2010, pp. 69-71; MORÓN URBINA, Juan Carlos, Análisis jurisprudencial del proceso de acción popular en el Perú…, op. cit., pp. 75-76; DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge, «¿Constituye el acto administrativo fuente del Derecho en el ordenamiento jurídico peruano?», en Revista de Derecho Administrativo, Año 5, N° 9, Lima, diciembre de 2010, pp. 23-26; DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge, «El régimen de los reglamentos en el ordenamiento jurídico peruano», en AA.VV., Estudios en homenaje a Héctor Fix-Zamudio, México, IIJ-UNAM, 2007, pp. 172-175 (disponible en: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/6/2564/15.pdf).

[21] Véase LANDA ARROYO, César, Teoría del Derecho Procesal Constitucional, Lima, Palestra, 2003, p. 148. Véase también DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge, «La garantía constitucional de la acción popular», op. cit., p. 155.

[22] Jorge Danós Ordóñez ha hecho notar el «protagonismo» y la «predominancia cuantitativa y cualitativa» de los reglamentos como fuentes del Derecho, en desmedro de la ley y normas equiparadas a ésta. Véase DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge, «¿Constituye el acto administrativo fuente del Derecho en el ordenamiento jurídico peruano?», op. cit., p. 23.

[23] Véase GARCÍA BELAUNDE, Domingo, «Garantías constitucionales en la Constitución peruana de 1993», en AA.VV., La Constitución de 1993: análisis y comentarios, Lima, Comisión Andina de Juristas, junio de 1995, p. 261.

[24] Véase ABANTO TORRES, Jaime, «La acción popular en el Código Procesal Constitucional» (Lima, 10 de noviembre de 2007), en http://blog.pucp.edu.pe/blog/jaimedavidabantotorres/.

[25] Véase CASTAÑEDA OTSU, Susana, «El proceso de acción popular: un análisis preliminar», op. cit., p. 245.

[26] Véase GARCÍA BELAUNDE, Domingo, «La jurisdicción constitucional en el Perú», en Revista de la Universidad Católica, N° 3, mayo de 1978, pp. 122-127; MORÓN URBINA, Juan Carlos, «Evolución de la acción popular: el modelo peruano de control constitucional sobre reglamentos», op. cit., pp. 356-364.

[27] Véase AA.VV., Código Procesal Constitucional. Comentarios, Exposición de Motivos, Dictámenes e Índice Analítico, Lima, Palestra, 2004, p. 120.


Fotografía tomada de http://dailyguideafrica.com/

COMENTARIOS

  • Silvia Roxana Sotomarino Cáceres dice:

    Estimado profesor: En materia de conflictos, la Administración Pública peruana y en particular, Ministerios como el de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, superan realmente cualquier tratamiento teórico. Este Ministerio publicó en su página web, en el año 2013, unos «lineamientos» aprobados por la Dirección General de Adopciones que establecieron límites de edad de los adoptantes entre los 25 y 52 años de edad. Tal limitación, de evidente carácter general, además modificó implícitamente el artículo 378º del código civil. No solo la normativa aprobada a través de estos lineamientos, se estuvo aplicando sino que hecho el reclamo de muchas personas, el Ministerio no rectificó o corrigió el error de su funcionaria. Esto puede ser perfectamente discutido a través de una acción popular.

  • Silvia Roxana Sotomarino Cáceres dice:

    Y hace bien el Pleno al haber recogido la posibilidad de que a través de «comunicados» de los Ministerios, de carácter normativo y general, se establezcan reglas generales que sean susceptibles de ser cuestionadas mediante la acción popular como acción de garantía constitucional.

  • Francisco dice:

    Hola.

    Excelente trabajo de difusión del Derecho y especialmente agradezco el compartir tan buenos Apuntes de Derecho.

    Sigue adelante con el blog. Felicidades.

    Francisco.

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