Vacancia e inmoralidad (parte 1): ¿Es constitucional el proceso de vacancia?

Derecho constitucional
Coautor/es:
lunes 29 de noviembre del 2021
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Alejandro Silva

Bachiller en derecho PUCP

Renzo Cavani

Profesor ordinario auxiliar PUCP

Desde las elecciones del 2016, el Perú vive una situación de “oposición robusta” en el Congreso. Es la primera vez que sucede algo así desde que entró en vigor la Constitución de 1993. La oposición entre el Parlamento y el Ejecutivo ha puesto a prueba todos los mecanismos de control que nuestra Carta Magna pone a disposición de ambos poderes y ha motivado la discusión del significado de algunas de estas herramientas que se encuentran en los márgenes difusos de lo constitucionalmente posible. Ese es el caso de la vacancia presidencial por incapacidad moral permanente, regulada en el inciso 2 del artículo 113 de la Constitución (en adelante, “IMP”).

Interpretaciones dispares

Esta figura ha sido objeto de al menos dos interpretaciones completamente diferentes. Por un lado, están quienes afirman que IMP hace referencia a una discapacidad mental, una situación objetiva que estaría acorde con las demás causales de vacancia, también objetivas, establecidas en el artículo 113. Por otro lado, están quienes afirman que el concepto alude a graves hechos que generan indignidad de la persona que está asumiendo el cargo de presidente.

En este último caso, como se sabe, tiene precedentes: en nuestra histórica política la causal de vacancia por incapacidad moral ha sido usada como sanción a la inconducta de un mandatario, como es el caso de Alberto Fujimori. A pesar de ello, diferentes voces se han pronunciado de forma crítica a esta última interpretación, dado que habilitar un nuevo supuesto de vacancia por inconductas atentatorias a la “moral” implicaría crear un nuevo supuesto de juicio político, abriendo una nueva causal de destitución del/a presidente fuera de los supuestos contemplados en el artículo 117 de la Constitución.

Estamos ante lo que se podría entender como un acuerdo carente de teoría constitucional completa: una válvula de escape para casos en los que sea extremadamente imperiosa la salida del mandatario por algún motivo, aunque sin especificar por qué motivo ni cómo hacerlo. Lo problemático es que, en contextos de oposición robusta, podría implicar un desbalance entre mecanismos de control, poniendo al Ejecutivo a merced del Legislativo, tal como ha ocurrido en nuestra historia reciente, en los casos de los expresidentes Kuczynsky y Vizcarra.

Una primera diferenciación

Nuestra idea es, en primer lugar, proponer una distinción que ha sido poco tratada en este debate y que bien podría dar luces respecto a la interpretación correcta del artículo. Se trata de distinguir entre la norma que otorga competencias al Congreso (en donde se han centrado la mayor parte de los debates), las normas que regulan el proceso de vacancia y la decisión política propiamente dicha. Cada una de ellas ofrece problemas diferentes.

Una norma que otorga una competencia es aquella que determina qué persona o autoridad tiene la capacidad de adoptar una decisión para un caso concreto. En el caso de la IMP, la pregunta que se buscaría responder es: ¿Tiene el Congreso la competencia para destituir a un presidente por incurrir en grave inmoralidad? Aquí es donde entran a jugar diversos elementos, como la interpretación sistemática con el art. 117, la separación de poderes, el régimen híbrido entre presidencialismo y parlamentarismo que existe en el Perú, etc.

Por otro lado, tenemos las normas (infraconstitucionales) que regulan el proceso de vacancia. Estas normas tienen diversas funciones: ordenan plazos, requisitos y cuestiones formales (piénsese, por ejemplo, en la cantidad de votos necesarios para presentar una moción de vacancia); consagran el ejercicio de las garantías constitucionales de las partes (en este caso, el/la presidente), como la defensa, prueba, contradictorio, etc.; y, en general, garantizan los fines constitucionales de la figura de la vacancia por IMP. A partir de esto, es posible constatar si es que el proceso de vacancia regulado por el Reglamento del Congreso se encuentra acorde o no a las exigencias constitucionales de la figura del juicio de destitución, si acaso asumimos dicha interpretación del art. 113 inciso 2.

Finalmente, tenemos la decisión, adoptada por el Pleno del Congreso, respecto de si vacar o no al/a presidente. Si bien se trata de una decisión política, esto no quiere decir que esté ajena a la juridicidad. Frente a ello se puede problematizar sobre la justificación de dicha decisión a partir de al menos dos estándares: ¿Qué tan grave debe ser la conducta del/a presidente? ¿Qué tan exigente debe ser la prueba respecto de la comisión de dicha conducta? Hablamos, por tanto, de un estándar de conducta y de un estándar probatorio. Ambos temas serán desarrollados en la segunda parte de este artículo.

El problema con la vacancia por incapacidad moral permanente es que, en los análisis de los especialistas, se suelen confundir estos tres ámbitos de análisis. Determinar si el Congreso está facultado o no a vacar al/a presidente (declarando su discapacidad mental o su grave indignidad para ejercer el cargo) es una discusión sobre qué competencias posee; la forma cómo ejerce o debe ejercer esta competencia y si ellas se ajustan a ella y a otros principios constitucionales se refiere a la estructuración del proceso; y lo que pueda esperarse de la justificación de la decisión del Pleno, más allá de la cantidad de votos, corresponde a la decisión. Los tres elementos se relacionan estrechamente, pero es perfectamente posible – y necesario– construir argumentos diferenciados.

Juicio político y vacancia por IMP

El juicio político, junto con el antejuicio político, son los dos mecanismos que existen en nuestro sistema para hacer efectiva la responsabilidad de los altos funcionarios por infracción de la ley penal y la Constitución. Mientras el antejuicio político es una prerrogativa que tienen estos para ser juzgados por el Congreso antes de pasar a los tribunales comunes por la comisión de un delito en el ejercicio de sus funciones, el juicio político es la facultad del Congreso de sancionar, con la destitución e inhabilitación para la función pública, a un alto funcionario si es que éste ha contravenido la Constitución.

El procedimiento para ambos procesos está regulado por el artículo 89 del Reglamento del Congreso; sin embargo, existe una diferencia en el número de votos requeridos en cada caso. En el antejuicio político, basta una mayoría calificada para suspender al funcionario público y que éste sea sometido a investigación en los tribunales ordinarios. En cambio, en el juicio político, la destitución del funcionario solo se podrá conseguir con la suma de dos tercios de los votos del Congreso. Esta distinción se hace porque el Tribunal Constitucional hizo notar la incongruencia que implicaría permitir la destitución de altos funcionarios solo con una mayoría calificada, pues otros artículos de la Constitución que regulan la remoción de ciertos funcionarios de alto rango exigen una votación de dos tercios.

El artículo 89, en concordancia con el artículo 100 de la Constitución, establece los pasos a seguir en un juicio político. Para empezar, las denuncias son presentadas ante la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales, la que califica su admisibilidad y procedencia. Esta realiza una investigación y llama a audiencia pública al denunciado. Actuadas todas las pruebas, presenta un informe a la Comisión Permanente, la que, a su vez, tendrá que aprobarla y designar una subcomisión acusadora. En el Pleno, la destitución se logra con los dos tercios del número de congresistas sin la participación de la Comisión Permanente. La razón de ello es que la causa ya se ventiló en esta Comisión y, técnicamente, es el órgano del Congreso que acusa al funcionario. Así, si es que acusa (o sea, sindica responsabilidad) no puede ser juzgador. Además de ello, durante todo este proceso deben ser respetadas las garantías del debido proceso en sede parlamentaria que le favorecen al acusado.

Este proceso contrasta radicalmente con el regulado para la vacancia presidencial por IMP. Según el artículo 89-A del Reglamento del Congreso, esta se logra con una moción firmada por el 20% del número de congresistas, admitida a trámite con el 40% y aprobada por dos tercios. La moción tiene preferencia en el Orden del Día y es vista antes que cualquier otra. La admisión se vota en la siguiente sesión y, dentro de un plazo máximo de 10 días, el Pleno debate su aprobación. No obstante, si 4/5 de los miembros del Congreso está de acuerdo, podrían incluso aprobarla inmediatamente después de admitirla. Se trata, en cualquier caso, de un proceso muy expeditivo.

Al referirse al proceso de vacancia, en su oportunidad el Tribunal estableció que no era razonable que, mientras para censurar a un ministro era necesaria la mitad más uno de todos los miembros del congreso, para vacar al/a presidente, sea suficiente una mayoría simple (tal como estaba previsto anteriormente). Es por eso que exhortó al Congreso a subir el número de votos requeridos a dos tercios, pero, al mismo tiempo pidió que se regulara este proceso.

La inconstitucionalidad del proceso de vacancia por IMP

Nuestro punto es el siguiente: si partimos de que el Congreso sí tiene competencia para vacar a un/presidente por indignidad, entonces no todas las causales de vacancia comparten la misma naturaleza. Algunas serían objetivas (en el sentido de fácil y evidente constatación), mientras que la vacancia por IMP es subjetiva, en el sentido de que deben probarse los cargos y es un auténtico enjuiciamiento. Al final, en nuestra opinión, la sanción por vacancia por IMP tiene la naturaleza de un auténtico juicio político, puesto que se sanciona con destitución a un/a presidente por contravenir la Constitución.

Nótese, por cierto, que, si bien la grave indignidad moral es muy diferente a las causales del art. 117 para acusar constitucionalmente a un/a presidente en ejercicio, en realidad no posee tantas diferencias frente a la competencia del Congreso para destituir/sancionar ni tampoco a las razones que podrían justificar dicha sanción, todo ello en el contexto del juicio político a altos funcionarios. Piénsese, por ejemplo, en la reciente inhabilitación del expresidente Vizcarra: su conducta de vacunarse subrepticiamente también encajaría, sin mayor problema, en una conducta muy reprochable moralmente. Al final, la causal “contravenir la Constitución” puede comprender una serie de conductas muy diversas entre sí.

Por ello, si la competencia del Congreso para vacar a un/presidente por IMP y las razones para hacerlo comparten la misma naturaleza para sancionar vía juicio político, es incongruente que el proceso de vacancia por IMP se estructure tal como está en el art. 89-A del Reglamento del Congreso. La razón de esta incongruencia se basa en que, a diferencia del juicio político, el proceso de vacancia por IMP no respeta las garantías procesales que le deben asistir al presidente.

Al menos existen tres claras afectaciones:

  1. No existe ninguna participación del/a presidente a lo largo del proceso, sino únicamente en el momento del juzgamiento. No participa, por tanto, en la imputación de cargos ni tampoco en la admisión de las pruebas. Esto viola el derecho a la amplia defensa.
  2. Existe una violación al derecho a la prueba (conexo con el anterior) puesto que no se ha implementado espacio para la actuación de las pruebas ni tampoco existe algún estándar suficientemente bien definido para determinar la probanza de los hechos imputados.
  3. Existe una flagrante parcialidad estructural, pues los/as congresistas que plantean la moción de vacancia (al menos el 20%) son también los que juzgan. Presentar una moción equivale a una denuncia y, por tanto, implica que los/as congresistas que la firman están preliminarmente de acuerdo con la vacancia. Ellos deberían ser los acusadores, permitiendo que sus demás colegas mantengan su imparcialidad para llevar adelante el proceso y emitir su juzgamiento.

En el juicio político, tal como hemos visto, tanto en la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales y en la Comisión Permanente se realiza la instrucción de la causa: definición de las imputaciones, los hechos a probar, las pruebas a ser actuadas (testigos, por ejemplo) y, sobre todo, los descargos del funcionario sindicado. Nada de esto existe en el proceso de destitución del/a funcionario/a más importante del país: aquí no tenemos más que un proceso sumario (pudiendo ser inclusive ultrasumario), que termina siendo inadecuado para la competencia que, según se ha venido asumiendo, el Congreso posee, a partir del art. 113.2.

Conclusión

Si se parte del entendimiento de la causal de IMP como graves hechos contrarios a la moral que generan indignidad del cargo y que, por tanto, el Congreso posee la competencia para destituir a un/a presidente que incurra en dicha conducta, las reglas del proceso a seguir cuando menos, deberían recoger las mismas garantías de participación, prueba e imparcialidad que existen en el juicio político de los altos funcionarios. Aceptar esta interpretación del ar. 113.2, por tanto, debe conducir a replantear completamente el proceso regulado en el Reglamento del Congreso. Por ello, mientras que se siga llevando adelante procesos de vacancia por IMP, toda decisión política adoptada por el Pleno del Congreso será inconstitucional.

COMENTARIOS

  • Justo Silva Garcia dice:

    Excelente, buenas herramientas para articular de mejor manera aquello que la constitución deja a la interperie de las circunstancias.

  • Aldo Huerta dice:

    Excelente análisis jurídico constitucional y la conclusión de determinar que el juicio político de IMP, viola el derecho de defensa y la prueba lo hace inconstitucional.

  • Jen dice:

    De lo que ingerimos que este Congreso, los pasados , y seguramente, los futuros se mueven sobre la delgada línea de la inconstitucionalidad, es decir de la ilegitimidad, ergo de la ilegalidad. El permanente pulso de hasta dónde llegar.

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