Vacancia presidencial y el principio de balance entre poderes: Ejecutivo vs. Legislativo

Derecho constitucional
jueves 5 de agosto del 2021
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La reciente historia política del Perú nos fuerza a pensar en si la vacancia presidencial es o no una herramienta de control político del Congreso y si afecta al delicado equilibrio entre poderes del Estado que la Constitución resguarda.

Escribe: Isabel Jave

La vacancia presidencial por incapacidad moral se ha convertido, especialmente desde el 2016, para el Poder Ejecutivo en la espada de Damocles y para el Poder Legislativo en su mejor arma política. Esta más que claro que el recién proclamado y turbulento gobierno del presidente Castillo no se escapa de la crisis política sino todo lo contrario.

Diferentes parlamentarios del recién juramentado Congreso se han expresado a favor y en contra de usar esta figura en especial después de la juramentación del primer ministro Bellido. Sin embargo, pocos se han cuestionado si es correcto el uso de la vacancia como un instrumento de control político y si este uso pudiese afectar el principio de balance entre poderes del Estado que nuestra vigente Constitución defiende.

La Constitución de 1993 establece que no hay poderes del Estado subordinados y se dejó de lado la idea de que el Parlamento es el primer poder para dar paso a un Estado donde los contrapesos resguardan su buen funcionamiento.

“[…] El principio de balance entre poderes permite destacar que en nuestro modelo constitucional los poderes estatales, como también los órganos constitucionales autónomos, se conciben en una dinámica de balance o contrapeso, lo cual exige reconocer y respetar los mecanismos de equilibrio y control constitucionalmente previstos”, resalta en su voto singular Eloy Espinosa-Saldaña (Sentencia 00002-2020-CC/TC).

Para el abogado y politólogo Javier Albán sí hay un problema que no se tenga una definición clara sobre la figura de vacancia, en especial la tipicidad de las conductas reprochables al presidente, por parte del Legislativo y lo que se afecta es el balance de poderes. La Constitución busca que haya un equilibrio entre los poderes del Estado, pero la forma en que está siendo usada la figura de la vacancia no te da ese balance al brindar carta libre para que el Congreso pueda decidir usarla por cualquier motivo.

“Esto genera que un presidente pueda caer casi tan fácilmente como un gabinete”, comenta Albán.

En este sentido, Albán afirma que la vacancia no se trataría de una facultad del Parlamento para el ejercicio del control político. Primero que nada, la figura se encuentra regulada en el art.113 de la Constitución, en capítulo sobre el Poder Ejecutivo. En este sentido, si la vacancia fuese un instrumento de control político del Congreso, esta se encontraría regulada junto a los demás mecanismos como la censura, el voto de confianza, entre otros; o junto a las demás atribuciones del Parlamento establecidas en el art.102 del Constitución.

Por su parte, la profesora Noemí Ancí señala que la figura de la vacancia presidencial no debería funcionar como un mecanismo de control político, pero se usa fácticamente como un control al Gobierno por parte del Legislativo debido al el grado de indeterminación del texto que se utiliza. Al ser mal utilizada la figura que se previó para controlar el poder entre el Ejecutivo y el Legislativo en ciertos escenarios puntuales y objetivos lo que se tiene es un potencial desequilibrio de poderes.

“Más allá que tenga esa finalidad el Parlamento, lo que hace en el fondo es utilizar esa figura simplemente para mostrar un mayor poder que en el Ejecutivo. No hay un adecuado equilibrio entre el poder que ejerce el presidente y el poder que ejercen los congresistas”, resalta Ancí. Al realizar una interpretación tan amplia se estaría presentando un gobierno más parlamentarista. El Congreso tendría la posibilidad de decidir cuándo sacar o no a un presidente ya sea por razones de venganza política o por cualquier otro motivo.


Finalidad de la vacancia presidencial

Javier Albán señala que la vacancia “[…] es un instrumento que, en principio, debe servir para permitir que el propio ejecutivo funcione”. Como en el caso de que un presidente muera o se fugue del Perú, es necesaria una vía legal para reemplazarlo. Asimismo, indica que, desde el principio de unidad y de la función integradora de la Constitución, las normas no se interpretan de forma aislada.

“En ese sentido, para interpretar correctamente el art. 113 (vacancia) no puede dejarse de considerar que la Constitución también tiene el artículo 117, que protege al presidente de una forma que varios consideramos excesiva, al prever que el presidente “solo puede ser acusado durante su periodo” por traición a la patria, impedir elecciones, disolver inconstitucionalmente el Congreso o por impedir su funcionamiento, o el del JNE, la ONPE o el Reniec”, comenta Albán.

En este sentido, el art. 117 de la Constitución indica que el antejuicio político solo puede emplearse en contra del presidente por las causales antes planteadas. No obstante, el constitucionalista Albán considera que esta interpretación es excesiva porque el claro que el presidente debería poder ser acusado por otras razones además de las planteadas por el artículo en cuestión.


Interpretación sobre incapacidad moral: Libertad absoluta o restringida del Congreso

Este controvertido inciso 2 del art. 113 de la Constitución ha traído serios dolores de cabeza a muchos constitucionalistas al ser el único inciso que no es objetivo sobre la vacancia. Albán, siguiendo la lógica de su postura, subraya que “el Congreso no tiene una libertad absoluta para decidir cuándo se configura la causal de vacancia por incapacidad moral. Para declarar una vacancia presidencial por esta causal, debe tratarse de una conducta evidente, y de similar gravedad a las infracciones del artículo 117”.

Antes de la vacancia de Vizcarra en el 2020, el caso de Fujimori en noviembre del 2000 era el único caso que da luces para la interpretación de esta figura. “Durante el proceso de vacancia a Fujimori todos tenemos claro que lo sucedido era una situación muy grave. Estándar tipo precedente del 2000 era lo que teníamos sobre su interpretación hasta el caso de Vizcarra. Aquí el Congreso dijo que era su facultad y no hizo nada más”, comenta Albán.

Javier Albán concluye que se necesitan ciertos estándares muy graves para que una vacancia por incapacidad moral permanente sea constitucional. Está claro que para Albán, siguiendo el razonamiento del voto en singular de Ledesma y Ramos, deben existir al menos tres requisitos: gravedad de la conducta, certeza de que el presidente cometió esa conducta y un debido proceso con derecho a la defensa del presidente. “Eso no significa que la vacancia por incapacidad moral permanente solo aplique ante delitos probados. En el caso de Fujimori no fue así”, afirma Albán.

“Debemos tener mucho cuidado al hablar sobre el caso de Fujimori. Técnicamente es quien abrió las puertas a la interpretación de que incapaz moral es quien traicionó al país o quien ha cometido algún delito que está en investigación. Este tipo de multiplicidad de lo que se puede hablar de moralidad pública que un ámbito muy complejo que definitivamente no debería estar a manos de la política. Es por ello, que este caso no debería ser considerado como un antecedente que autorice que podamos hablar de incapacidad moral como un concepto tan flexible”, resalta la profesora Ancí.

En este sentido, Noemí Ancí considera que los votos en singular de la sentencia 00002-2020-CC/TC erró al decir que el Legislativo tenía que regular esta figura.

“Soy de la opinión que debió ordenarlo como una figura inconstitucional. Es decir, no debería existir esta figura en nuestro país no solamente por la experiencia ya vista sino también por el grado de indeterminación que no funciona en un contexto donde no hay una voluntad política adecuada para dar interpretaciones que no sean excesos”, advierte Ancí.

Para la profesora Ancí los votos en singular, al proponer estos requisitos, querían decir miremos cómo se da el proceso de acusación constitucional para establecer ciertos estándares que no solo los ha visto el TC sino también la Corte Interamericana de Derechos Humanos que te dicen, por ejemplo que la persona acusada como en este caso el presidente tendría derecho a presentar defensa hasta en dos oportunidades con la presencia de su abogado, con la presentación de pruebas, valoración de testigos, entre otros medios probatorios.

“La acusación constitucional normalmente se la figura como un proceso político donde el propio Congreso hace una evaluación procedimental con todos los derechos del debido proceso para que se presentes pruebas y defensa según corresponda. Todo esto con la finalidad de sancionar a un presidente u otro alto funcionario con la suspensión o la destitución”, explica Ancí.

Si se sigue la lógica de Noemí Ancí, la eliminación no rompería con la facultad de que un presidente sea sacado de su cargo. Justamente lo que dice el primer requisito de esos votos es que el acto cometido debería ser de la misma gravedad de la que ya se prevé en la figura de la acusación constitucional. Al ya existir la figura de sacar a un presidente por un acto que pueda valorarse adecuadamente en un proceso de acusación constitucional, la vacancia presidencial es completamente innecesaria y podría llevar a momentos desproporcionales y excesivos.

En casos completamente objetivos, se podría modificar el art. 113 de la Constitución para poner ciertas causales de vacancia presidencial que sean imprescindibles cuando la realidad te muestra que un presidente ya no puede seguir en el cargo porque ha fallecido, tiene algún problema declarado médicamente o ha renunciado de una manera algo extraña. Estas vías claramente objetivas pueden estar presentes al no estar a la interpretación del Congreso.

Sobre las medidas para solucionar este latente conflicto ente el Ejecutivo y el Legislativo, la profesora Ancí señala que el Tribunal Constitucional ha renunciado a realizar una interpretación de la cuestión en la sentencia 00002-2020-CC/TC. El camino que quedaría sería el Congreso a través de sus bancadas para buscar la eliminación de la figura por medio de la promoción de un proyecto de ley de reforma constitucional. Otro camino se presentaría solo durante el proceso de creación de una nueva Constitución a través de la Asamblea Constituyente en el marco de la discusión ciudadana, afirma Noemí Ancí.

COMENTARIOS

  • Carola dice:

    Luego del estudio y analisis efectuado, advertimos que sobran motivos más que suficientes para reformar o aprobar una nueva Constitución, no solo del tema económico, sino previsión social, agricultura y otros más.

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